此文系作者和张忠义（中国地质大学（北京）合作。原载《中国地质矿产经济》2003年第16卷第3期
摘要 文章介绍了加拿大联邦政府和各省政府矿业立法的历史沿革、五个方面的立法宗旨、六个方面的矿业管理制度。并提出了在我国明确中央和地方的权利责任、设计低门槛的优惠矿业投资政策、走可持续矿业发展道路的对策建议。
关键词 加拿大；矿业立法；管理制度；矿业活动；融资
加拿大国土面积997万平方千米，人口不到3000万，人均拥有资源量相当丰富，是名副其实的矿业大国。在已开发的62种矿产中，产量名列世界前茅的有11种，分别是钾、铀、石棉、硫、镍、锌、石膏、钛、铝、钢和铂族元素。加拿大矿产品生产主要用于国际贸易，1999年出口量占其产量的80%，矿业贸易顺差达70亿加元。下面简要介绍加拿大的矿业立法宗旨和管理制度，并据此提出明确中央和地方的权责、设计低门槛的优惠矿业投资政策、走可持续矿业发展道路的建议。
1 加拿大矿业立法
加拿大是联邦制国家，联邦宪法规定，联邦和省政府分别有自己的独立立法权。由于加拿大地表权和地下权的分离，而土地大部分为省管辖或属于私人所有，因而各省矿业法是相对独立的。
加拿大的矿业法形成于安大略省和萨斯喀彻温省。起初，联邦矿业法主要规定如何运输和尾矿储藏等，限制内容很少。20世纪50年代，加拿大矿业法即允许外国投资者勘探本国矿产资源，只要有加籍人参与即可开发；70年代末期开始的稽征购地税（20%）和增加审查过程、雇佣本地人、使用本地材料等政策的实施，使加拿大一度成为矿业投资高风险的国家，以致20世纪80年代前期外来矿业投资骤减；20世纪80年代后期再次逐步推行鼓励矿业投资政策。
目前，无论是联邦还是省的矿业法规，立法宗旨均坚持：
（1）由一个部门来对矿业活动进行控制，相关的部门只是协助，以使投资者与政府的接触和对法律的执行相对来说更协调和直接；
（2）保证可依之法相对直观，以便每个人均能读懂它们而不必通过律师的解读；
（3）对于矿产普查和矿地的占用尽少设限或设有资格要求，诸如居民或公民，财政或技术能力，是否有可采矿石的存在等方面的要求；
（4）站在为“用户”服务基础上设定各项费用，尽量减少投资者的相关服务支出的费用；
（5）维护广泛的公开数据记录，包括政府已经完成的和由私人勘探者所完成的地质工作记录。这些资料均为公开的资料，可以随意查阅和缴纳名义上的复制费进行复制。
2 加拿大的矿业管理制度
加拿大矿业管理部门分两级，即联邦和省，两级间是分工、协作关系，除环境和矿山复垦等涉及社会公众利益或省间协调的问题外，分别按各自的立法管理权限履行职责。联邦政府行业管理部门主要是联邦自然资源部，其职责主要是，国有企业有关的矿业活动；在国有土地或海域上的矿业活动；国际贸易和国际投资；财政和金融政策；环境保护和保护区；统一协调联邦与各省在矿业政策问题上的合作行动；全国矿业活动信息及统计；核能源，包括铀矿开采。
省级矿业管理部门的职能，包括矿产资源的勘探、开发以及矿山的建设管理、清理改造和关闭的全过程。
2.1 关于矿业活动的程序性规定
首先是申请普查证。18岁以上的加拿大公民个人或公司均可申请加拿大联邦或省属土地上的探矿权；对私有土地，一般通过协商进入。在安大略省，一般的申请范围不超过1万公顷；一旦发现有资源前景的目标靶区，则进入第二阶段。
第二阶段――矿地声明。这是在探矿证持有人对有前景矿地的“非专利”（unpatented）声明，即围绕矿地下桩或标定以圈定其声明需要的范围。一个矿地声明的意义在于，声明持有人有权开展评估工作以及在达到法令要求前提下延长声明有效期和申请采矿租约的权利。评估工作的结果，要向矿产登记人报告，并视具体情况向社会公布。此时的评估面积一般是数百至1000公顷，而且，按政府规定完成每年单位面积的最低勘探投入。
第三阶段――开采租约。对证明是经济矿床的采矿租约有两种处置方式，即转让（由租约持有人自由地整个或部分转让，转让通过承租人和受让人之间经协商达成私下协议的方式来完成）或者自行开采。此时，按法律要求必须完成的两项工作是：矿山环境评价和矿山闭坑时的复垦计划，这是联邦和省政府均十分关心的事，任何一项通不过审查，开采活动均无法进行。
2.2 关于矿业活动融资
加拿大矿业融资方式主要有三种：
（1）捆绑式融资，即小公司说服大公司购买部分矿权或参与有前景矿地的勘探；或在证券交易所以上市大公司的名义募集勘探资金。
（2）小公司以其勘探成果说服银行，直接向银行申请勘探贷款；
（3）大公司从生产矿山利润中拿出部分用于新矿山建设。
通常矿业融资为以上3种形式的综合，而不是单一的一种形式。
2.3 关于矿业活动监督的资格制度
加拿大的矿业活动监督是全程的（即从申请探矿开始直到闭坑后的复垦）、制度化的、公众化的，更从法规上明确了监督员、资格人制度。监督员是专业人士（如环境专家），受政府机构委托，同时监督几个矿山，既可经常性检查，亦可临时性抽查，一旦发现有违规矿区，立即提出制止或修正措施，在一定时期内未达到法规要求的，当即下达停产通知，否则交由法庭按法律规定处理。
2001年2月，加拿大证券管理委员会（CSA）颁布的《矿业项目资料公布的新标准》对矿业开采和勘探工业资料签发人的资格要求及责任作了明确规定。
资格人是指某个个人，他是“一个工程师或地质学家，并且在矿业勘探，矿山开发或经营或矿业项目评估或以上某几项工作中有至少5年工作经验，有与矿山项目和技术报告相关的经验，是某个专业协会的较有声望的会员。”资格人负责准备技术报告以及根据专业和工业标准提供科学和技术方面的建议。资格人可能是公司雇员，负责日常事务，但如果处理重大事项，如地质储量增加，提交可行性报告，则需要独立资格人（与公司无关的资格人）来完成，报告审查时，则可能由几个资格人进行审查，并联合签名，交至相关部门发布消息。
2.4 关于矿业税及优惠政策
加拿大矿业税制，既考虑了一般企业和个人的税收，同时也注意到了矿业税收的特殊性，设计了优惠的税收制度，以鼓励投资矿业，保证矿业生产的投资效益。加拿大矿业税包括三级税：联邦企业所得税；省级企业所得税；省级开采税或权利金。
联邦一级税收由加拿大海关及税务机构来征收，省一级税收由各省财政部征收。联邦政府自然资源部监督税制，并向政府建议确保加拿大在全球投资市场上竞争地位的措施；各省政府矿业部门同样具有政策建议职能。
计算税基时的优惠包括：
（1）资本成本补贴。一是基于矿业投资的高投资及高风险性，从收入中快速扣除用于矿产开采经营的机器、选厂设施、基础设施及矿山开拓等的投入，折旧年限一般4～5年；二是允许新矿山或产量增加25%以上的矿山投入从新矿山经营的最大经营利润中扣除。这有效地消除了经营一个新矿山需缴的任何联邦所得税，直至经营收入偿付了资本投资。
（2）资源补贴。这是基于资源的有限性的消耗补贴。这项补贴几经修改，1972年以前按经营利润的33%扣除；后来被“投资净得”所代替：1990年1月1日执行的是以25%的资源利润（矿产品的销售收入－经营成本－资本成本补贴）作为抵扣额，从矿山开采经营收入中扣除。
（3）特殊考虑的税前扣除。允许所有加拿大境内勘探费用及10%国外勘探费用税前扣除；在计算税基时，扣除对生产能力达到60%且持续生产6个月的开采性投资。
扣除上述（1）～（3）项优惠后，联邦矿山企业所得税有效税率由28%降为21%。省矿山企业所得税计算税则遵从联邦税制，各省税率有所区别。范围从最低的8%～9%，到最高的17%。平均13.5%，扣除优惠后实际有效税率只有10.2%左右。
（4）开采税和加工补贴优惠。省级开采税是基于矿产资源为省所有，基本与权利金相当，除萨斯喀彻温省外，多数是以利润为基础计算的。开采税的优惠主要用以刺激企业优先选择在本省进行深加工，各省开采税一般在18%～20%之间。各省对加工补贴优惠水平不同，以安大略省为例，对投入于矿石选冶的投资，基于经营活动内容和经营地点，具体为：
如果仅从事选矿，补贴率为8%；如果含冶炼，则为12%；含精炼，则为16%；如果在安大略省的北部并含精炼、加工，补贴率高达20%。
2.5 矿山环境评估制度
加拿大将矿山环境视为可持续发展战略的重要方面，是采矿许可证的必备部分，在矿山投产前必须提出矿山环保计划和准备采取的环保措施，根据不同的矿山开发项目，运用的评估方式有：
筛选：即对矿山提出的环保计划和措施进行筛选，适于小型矿业项目；
调解：对矿山开发可能产生的环境影响涉及当事人不多的矿业项目，由环境部指定调解人协调；
综合审查：对矿山开发可能产生的环境影响，涉及多个部门或跨几个地区的大型矿业项目，必须联邦组织综合审查；
特别小组审查：适用于任何政府机构或公众要求必须包括一个独立小组的公众审查项目。
2.6 矿山关闭及复垦制度
这是加拿大推行矿业可持续发展战略的侧重点。各省通常均要求颁发采矿许可证前，矿山提出关闭计划，即关闭、复垦及后续的处理或监督费用的估计及实施计划。据了解，安大略省自今年开始，准备3年内投资2700万元，用于辖区内7000余座废弃矿山的复垦。
由于复垦是一项长期的费用较高的投入，对部分矿山来讲，很难按计划实施，因此，往往采取多种方式：
现金支付：按单位产量收费，积累资金，经营结束后返回；
资产抵押：矿山用未在别处抵押的资产进行复垦资金的抵押；
信用证：银行代表采矿公司把信用证签发给国家机构的买方并保证它们之间合同的履行；
债券：采矿公司以购买保险的形式，由债券公司提供债券给复垦管理部门；
法人担保：由财政排名高过一定程度的法人担保或信用好的公司自我担保。
3 几点启示
（1）明确各级政府管理部门的职责和共同的追求目标是保证矿业活动秩序的基础。尽管加拿大联邦政府和省政府矿产资源开发管理是分权的，利益分配界限是明确的，而且省的权力较联邦大，但两者在管理宗旨和目标方面却是一致的。联邦的管理权限是具体的，直接管理的地域范围主要是育空地区等加拿大北方三省，据介绍，联邦政府已在考虑将权力下放，以便充分发挥省的作用；各省的权力则详细、全面，除铀矿之外，无论矿产资源赋存量的多少，从勘探证的申办到矿山闭坑，基本上均由各省办理，联邦不干预其具体过程，除非涉及省间关系的协调、公民意见较大的环境问题、复垦问题等。这给我们的启示是：
①明确各级政府的矿业管理权限及管理内容、管理目标，发挥地方政府的管理能动性、自觉性；
②以服务矿业活动为根本，减少管理层次，透明管理程序；扩大督察范围，减少收费项目；
③收集整理辖区内的矿产信息，以科普性的语言向社会公开，免费查询；发挥网络功能，向全球公布。
（2）设计符合矿业生产特点的灵活融资、优惠税收制度是激发矿业乃至其延伸产业活力的常效药。加拿大得天独厚的资源优势表现为找矿潜力巨大，有多个世界级的大型矿山，但更具吸引力的是其管理机制。
①用政策机制吸引矿业投资者。大小互补，各尽所长是加拿大矿业政策灵活性的重要表现。低门槛进入、政府支持的政策为吸引众多投资者进入矿业领域打下了基础。联邦政府每年有财政专款用于地质调查工作；省政府每年用矿产勘查基金资助（根据申请人提交的勘查设计书及工程部署，一般资助金额为1万加元，作为回报，资助部门要求申请人提交勘查成果）支持小公司找矿活动。
由于加拿大的税收以公司为纳税单元，而且计征矿山企业所得税时允许税前扣减投入矿产勘探的费用，这在很大程度上鼓励了大型矿业公司投资勘查，尤其是专业勘探公司发现的有前景矿地的积极性；通过协商双方（也可以是几个公司）达成矿业权转让协议，或者合作/合资勘查协议（政府对此不作任何限定）。另一方面，矿山正式生产并盈利后，允许合资/合作公司转制，可以申请共同形成股份合作公司。
②用经济杠杆调控矿业经济活动。基于矿业活动特点的各项扣减、补贴，使得矿山企业的税负水平与其他行业接近。如上所述，联邦政府所得税名义税率是28%，扣除资产成本补贴、资源补贴、勘探成本之后，有效税率只有21%；省所得税有效税率比名义税率降低2.3个百分点（有效税率平均是10.2%）；采矿税税率平均是14%。另外，据介绍，加拿大政府帮助收益低于15%的矿山企业，使其达到最低盈利水平。
由上给予我们的启发是：
①站在矿业发展的高度，根据矿业生产的特点设计税制及不同内涵的优惠措施。我国的计税依据多是销售收入，据统计，1993年，我国采掘业税费负担较轻，平均在销售收入的5%以下，1994年一跃达到12%左右，而全国工业总体税负水平为7%多；加拿大矿业计税依据的是扣除经营成本后的资源利润，税负占销售收入的比例在6.5%～10%之间。受总体税负水平和不规范收费项目的综合影响，使得我国矿业的实际盈利水平降低，盈利风险加大。因此，应借鉴加拿大的经验设计税制，具体包括针对矿业的高投入、高风险，允许矿业投资快速收回；根据矿业生产现金流量的特殊性，设计阶段性的税负及相应的优惠政策；在坚持规模经济的前提下，鼓励矿产品精加工、深加工；等等。
②改减、免税政策为适合矿业生产特点的补贴、扣减政策。
（3）树立全民可持续发展的理念是保证矿业活动全程化协调、健康发展的重要策略。可持续发展是“既能满足当代人需求，但又不会影响到后代满足他们需求的发展方式”。其含义至少包括：探明足够的现实可采或在可预见的未来可采的资源；在时间上合理分配各期的可消耗资源量；现实开采过程中减少污染，保持良好的生态环境。加拿大的矿业可持续发展战略在经济鼓励政策和环保、复垦方面是明显的。在这方面，我们应该：
①扩大公益性地质工作面，投入更多的资金，争取在急缺矿种的勘查中有所突破；
②鉴于我国特有的成矿条件和已探明矿产的分布情况，坚持大、中、小一起上，切不可一味地追求大矿；
③用经济杠杆解决矿山环境和闭坑复垦问题。