矿区生态环境补偿法律机制构建的思考
我国煤炭矿区生态环境问题分析
耿殿明1) 姜福兴2)
(1.中国煤炭经济学院，山东烟台市，264005；2.山东科技大学，山 东泰安市，271019）
摘 要 从矿区生态环境问题的内涵阐释出发，分析了矿区 生态环境问题的形成与危害，在确认煤炭矿区环境保护与治理成效的基础上，针对现存矿区 环境中的薄弱点，提出了解决问题的途径和对策。
关键词 煤炭矿区 生态环境 对策
煤炭环境问题涉及煤炭开采、加工、储运和燃烧使用的全过程。寻找各种途径解决由于煤炭 开发利用产生的破坏生态、浪费资源和污染环境问题，已成为可持续发展领域中的重要课题 之一。
1 煤炭矿区生态环境问题的形成与危害
1.1 煤炭矿区生态环境问题的内涵阐释
所谓生态环境问题，集中表现为人与自然和谐关系的被打破，其问题实质主要指由于人类活 动所引起的环境破坏和污染。煤炭矿区的生态环境问题是伴随矿区的开发建设而产生的，是 人类沿着传统工业文明的轨迹向前发展的必然结果。传统工业文明的价值指针是狭隘的人类 中心主义，它把人与自然对立起来，认为人是自然的主人和拥有者，自然被演绎成僵死的原 料仓，毫无内在价值而言；人的使命就是去征服和占有自然，使之成为人类的奴仆。受上 述思想支配，在长期的煤炭矿区开发实践中 ，人们始终不承认煤炭资源及其环境本身的价值，更认识不到矿区生态环境是资源。其结果 必然是大量煤炭资源的过度开采和浪费，矿区生态环境的急剧恶化和难以恢复治理，直至影 响煤炭行业的自我发展和人类的自身生存。
1.2 矿区生态环境问题的构成
矿区生态环境问题的产生是一个多环节、多因素的复杂过程。所谓多环节指环境问题形成于 煤炭开采、加工、储运和燃烧使用的全过程；所谓多因素指环境问题的形成与技术、资金、 管理方式、政策导向和思想观念等多因子相关。
1.2.1 煤炭开采形成的环境问题
（1）对土地资源的破坏和占用。
煤炭开采分为井工和露天两大方式，其中，我国95%以上的煤炭产量来自井工开采。 对土地资源的破坏损害，井工开采以地表塌陷和矸石山压占为主，而露天开采则以直接 挖损和外排土场压占为主。
（2）对水资源的破坏和污染。
煤炭开采过程中，为保证安全而进行的人为疏干排水和采动形成的导水裂隙对煤系含水层的 自然疏干，共同破坏和污染了地下水资源。与此同时，大量未经处理含有煤粉、岩粉和其它 污染物的矿井水外排，又影响到矿区及其周边环境。
（3）对大气环境的污染。
主要来自矿井排风、煤层瓦斯抽放和煤矿矸石山的自燃。
1.2.2 煤炭加工形成的环境问题
煤炭加工形成的环境问题主要来自于对原煤的筛分、洗选、动力配煤和土法炼焦。污染环境 的方式主要是排放出大量煤泥水、洗矸、煤尘和有害气体。
1.2.3 煤炭储运形成的环境问题
主要来自于煤炭的储、装、运过程中产生的煤尘飞扬对矿区及运输线路两侧生态环境的污染 。
1.2.4 煤炭燃烧使用形成的环境问题
我国85%的煤炭是通过直接燃烧使用的，主要包括火力发电、工业锅（窑）炉、民 用取暖和家庭炉灶等。高耗低效燃烧煤炭向空气中排放出大量SO2、CO2和烟尘，造成我 国以煤烟型为主的大气污染。
1.3 煤炭矿区生态环境问题的危害及程度
(1)煤炭开采导致土地资源破坏及生态环境恶化。由于露天开采剥离排土，井工开采地表 沉陷、裂缝，都将破坏土地资源和植物资源，影响土地耕作和植被生长，改变地貌并引发景 观生态的变化。开采沉陷造成我国东部平原矿区土地大面积积水受淹或盐渍化，使西部矿区 水土流失和土地荒漠化加剧。采煤塌陷还会引起山地、丘陵发生山体滑落或泥石流，并危及 地面建筑物、水体及交通线路安全。据调查，我国因采矿直接破坏的森林面积累计达106万 公顷，破坏草地面积为26.3万ha，全国累计占用土地约586万ha，破坏土地约157万ha ，且每年仍以4万ha的速度递增，而矿区土地复垦率仅为10%。另据测算，我国每采万吨煤 ，平均塌陷土地0.2ha；在村庄稠密的平原矿区，每采出1000万t煤需迁移约2000人。
(2)煤炭开采破坏地下水资源，加剧缺水地区的供水紧张。我国是世界上人均占有水资源 量较低的国家，且水资源分布极不平衡。从含煤地区分布看，富煤地区往往也是贫水地区。 据调查，全国96个国有重点矿区中，缺水矿区占71%，其中严重缺水矿区占40%。随着煤炭开 采强度和延伸速度的不断加大提高，矿区地下水位大面积下降，使缺水矿区供水更为紧张， 以致影响当地居民的生产和生活。另一方面，大量地下水资源因煤系地层破坏而渗漏矿井并 被排出，这些矿井水被净化利用的不足20%，对矿区周边环境形成新的污染。据统计，我国 煤矿每年产生的各种废污水约占全国总废污水量的25%。2000年，全国煤矿的废污水排放量 达到27.5亿t，其中，矿井水23亿t，工业废水3.5亿t，洗煤废水5000万t，其它废水450 0万t。
(3)煤炭开采导致废气排放，危害大气环境。因煤炭开采形成的废气主要指矿井瓦斯和地 面矸石山自燃施放的气体。矿井瓦斯中的主要成分甲烷是一种重要的温室气体，其温室效应 为CO2的21倍。据统计，我国每年从矿井开采中排放甲烷70～90亿m3，约占世界甲烷总 排放量的30%，除5%左右的集中回收利用外，其余全部排放到大气中。矿区地面矸石山自燃 施放出大量含SO2、CO2 、CO等有毒有害气体，严重污染大气环境并直接损害周围居民 的身体健康 。煤矸石产出量很大，其排放量约占煤矿原煤产量的15%～20%。据不完全统计，我国国有煤 矿现有矸石山1500余座，历年堆积量达30亿t，占地5000ha。另据1994年的矿山环境调查， 淮河以北半干旱地区的1072座矸石山中，有464座发生过自燃，自燃率达43.3%。
(4)为满足社会对洁净煤的需求，我国原煤入洗比例连年提高。1999年原煤入洗量3.17亿 t，入洗比例30%，其中国有重点煤矿入洗比例达到48%。原煤被入洗的同时，也排放出大量 的煤泥水污染土壤植被及河流水系。据调查，因洗煤全国每年排出洗矸4500万t，洗煤废水 4000万t，煤泥200万m3。
(5)在我国，由于煤炭生产与消费之间巨大的空间差异，导致“北煤南运，西煤东输”的 长距离运煤格局。运输中产生的煤尘飞扬，既损失大量的煤炭，又污染沿线周围的生态环境 。据统计，1999年全国铁路运煤量为64917万t，平均运距为550km；经公路运输或中转到 铁路的煤炭量达6亿t，平均运距为80km。若以0.5%的扬尘损失计算，因运输向大气中排放的 煤尘达600多万t，直接经济损失超过6亿元人民币。
(6)我国长期以煤炭为主的能源消费结构，不仅形成以酸雨、二氧化硫和烟尘为主要危害 的煤烟型大气污染，也是中国污染物排放量居世界第二的主要原因。统计资料显示，2000年 ，全国废气中SO2排放总量1995万t，其中工业来源的排放量1612万t，生活来源的排放量3 83万t；烟尘排放总量1165万t，其中工业烟尘排放量953万t，生活烟尘排放量212万t； 酸雨区面积约占国土面积的30%。 2 煤炭矿区环境保护与治理的现状及难点
2.1 环境保护与治理成效
(1)政策法规配套，环保投入增大。国家相继出台和修订与煤炭矿区环境保护直接相 关的法律法规13项，使矿区环境保护与治理步入法制化轨道，加快了矿山环境保护事业的 发展。矿区的环境改善离不开投入，据不完全统计，“九五”期间煤炭工业投入环境治理的 资金达28.6亿元，平均每年5.7亿元。
(2)土地复垦取得一定成效。资料显示，目前全国已累计复垦利用各类废弃土地约1500万 亩，占废弃土地总量的8%；其中复垦利用工矿废弃土地约600多万亩，约占工矿废弃土地总 量的10%。复垦后的土地70%作为耕地或其他农用地，30%作为非农业建设用地或其他用途。 从煤炭行业看，“九五”期间，全国复垦采煤塌陷土地150ha，复垦率为15%，完成露天矿 挖损土地复垦量21ha，复垦率已达到41%。
(3)三废治理效果显著。“九五”期间，煤矸石利用率达到40%，比“八五”期间提高 9个百分点；截止到1999年治理灭火矸石山310座，灭火率达80%。1998年山东省综合利用煤 矸石700多万t，占总排放量的71%，并实现利税近7000万元。新的煤矿设计拒绝矸石堆放， 将有力保证今后彻底根除矸石山。统计显示，1999年，全国采掘业共去除工业SO2 156104 t，其中燃料燃烧中去除的41505t；去除工业烟尘1647893t。 (4)矿区绿化已从单纯植树种草，走向绿色生态工程建设。众多矿区不断加大投入， 绿化美化生产生活区。根据矿区所处地理环境，积极采用绿化新技术，营造矿区防护林，绿 化煤矸石山，治沙固土，恢复植被，保持水土。
(5)洁净煤技术发展较快。1995年全国共有洗煤厂557个，年入洗原煤2.8亿t，原煤入 洗率为22%。到2000年，洗煤厂数增加到755个，原煤入洗量达4.5亿t，原煤入洗率超过30% 。1995年前，全国动力配煤几乎空白，“九五”期间，全国相继建设并投入运行一批不同规 模、不同类型的动力配煤厂，年生产能力近6000万t。我国民用型煤技术已经成熟，到2000 年，全国民用型煤产量达到8000万t，城镇居民生活用型煤普及率为80%。 为加快开发煤层气的步伐，“九五”期间，国务院批准 成立了专门从事煤层气开发的公司。据不完全统计，2000年，全国共开发利用煤层气近4亿 m3，预计到2005年，全国煤层气利用量可达30亿m3以上。
2.2 煤炭矿区环境保护与治理中的薄弱点
(1)领导环保意识弱，公众参与程度低。我国的环保历史经验证明，一切环境污染与生态 破坏，首先发端于各级领导的思想认识和决策行为。当前，许多领导还远没有树立起真正的 环保意识，对可持续发展仅停留在口号上，走的仍是“先污染、后治理”的老路或为了局部 利益而加重污染的歪路。公众参与在发达国家的环境影响评价中占有十分重要的地位，通过 听证会等形式广泛听取公众意见，满足公众对环境保护的要求。我国目前的建设项目环境影 响评价中还没有建立起公众参与制度，环保工作公开接受公众监督的程度还很低。
(2)经济结构调整迟缓，环境保护监管不力。尽管国家不断进行经济结构的调整，但 由于受思想惰性、体制刚性、财力不足、政策缺位和区域壁垒等多因素影响，我国的能源生 产和消费结构不合理状况依然存在，这种结构不合理带来的直接后果便是资源的过度开采和 浪费，以及矿区环境和安全状况的难以改善。另一方面，我国的环保管理体制仍然存在许多 弊端，特别是制约监督机制的失效，导致对环境保护的监管不力，有法不依，执法不严，违 法开脱现象依然存在。
(3)环保历史欠账多，资金渠道不畅、投入不足。我国的长期计划经济体制，使矿区 特别是许多老矿区遗留下巨大的生态环境包袱，且没有建立起相应的治理资金账户。自20世 纪70年代后期，我国的环境污染日趋恶化，治理资金仅有国家财政一条渠道。1984年，国务 院在《关于环境保护工作的决定》（国发〔1984〕64号）中，确定了环境保护资金的8条渠 道 ，其中用于污染治理投资的有7条。尽管这7条渠道对资金筹集、污染控制和环境质量的改 善曾起过重要作用，但是，从总体上看，污染治理投资总量还远没有达到基本控制住环境恶 化加剧的水平。现在，这7条渠道中，有的已不通，即使通的也还存在着渠道不畅等问题， 其外部表现则是资金投入的严重不足。据统计，我国每年直接用于煤炭环境保护的资金大约 为5～6亿元，仅占煤炭工业产值的0.3%，远低于全国1%的平均水平。
(4)矿区塌陷土地复垦工作盲点多。尽管早在1988年国务院就已正式颁布实施了《土 地复垦规定》，在随后修订和制定的《土地管理法》、《煤炭法》等5部法律中都有土地复 垦方面的法规条文，各级地方政府几乎相继制定土地复垦规定实施办法，但如今矿区土地复 垦率仅为10%，比发达国家低50多个百分点，土地复垦的质量不高，复垦工作中出现了多处 盲点。例如，对于老矿区土地塌陷的历史欠帐至今没有明确补帐的责任对象和资金渠道；土 地复垦规定中的“谁破坏，谁复垦”原则形同虚设，现存的塌陷征地和塌陷补偿办法，无法 约束企业对土地复垦规定的执行；企业与地方政府在土地复垦中难以形成有效的合作机制等 。
(5) 国家缺乏针对性更强，体系更加严密的矿山环境保护法律法规。现行环保政策法 规中，缺乏针对矿山环境保护特点的法律法规和技术标准，不利于矿山环境保护和治理工作 向纵深发展。一些环境问题由于无章可循，不能及时得到治理，从而长期危害环境。如煤矸 石山自燃被定性为无组织排放，国家尚无限期治理和超标罚款的规定。
3 解决煤炭矿区环境问题的对策与建议
3.1 完善矿区环境保护的法律法规体系
矿区生态环境的保护与治理必须纳入法制化轨道，这既是市场经济的要求，也是世界发 展的潮流。要在已有法律条款的基础上，紧密结合矿区环境的特点，建立起符合我国国 情的矿区环境保护法律法规体系和技术标准体系，这一体系应覆盖矿区发展的全过程，对新 上矿山项目的环境影响评价，在采矿山的环境保护和报废矿山的环境重建都应给出明确的法 律规定。“十五”期间，国家将陆续出台《矿山环境保护管理条例》，《矿山开发环境保护 技术政策》和《矿山生态环境恢复治理技术规范与标准》等，以促进矿山环境保护工作的进 一步发展。
3.2 实行更加严厉的环保政策
国家必须痛下决心，坚决关停生产工艺落后，安全性差，资源浪费大的小煤矿以及加快淘汰 耗能高，污染重的旧式加工工艺。通过税收优惠等措施，扶持节能、环保型产业的发展，借 助市场之手逐渐将落后产业和产品淘汰出局。要严格控制新的矿山环境污染和生态破坏，所 有新建、扩建、改建的矿山企业建设项目，必须依法严格执行环境影响评价制度，凡环保标 准达不到要求的项目，一律不予立项。要严格执行“三同时”制度，明确矿山环保目标和责 任，坚决实行领导责任追究制。
3.3 加强舆论监督，提高公众参与度
要充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，增强广大公众的环保意识和参与意识。通过弘扬先进 ，鞭挞污染环境、破坏生态的违法行为，唤起社会公众对环境问题的广泛关注，以形成强大 的社会压力，促使企业更加自觉地保护环境。在加强舆论监督的同时，应尽快通过法律程序 ，建立起有效的公众参与制度，使公众对环境问题的关注真正落实到行动上。
3.4 大力推广应用清洁开采和洁净煤技术
通过制定一系列强有力的政策法规，并加大资金投入，加快清洁开采和洁净煤技术的研究开 发和推广应用。当前清洁开采的重点应放在离层注浆减沉、瓦斯抽放利用及无矸石排放回采 等成熟技术上。洁净煤技术及其产业化是我国今后煤炭加工利用的重中之重，也是从根本上 解决我国煤炭污染的重要途径，为此，国家将洁净煤技术作为可持续发展和实现两个根本转 变的战略措施之一，给予了高度重视，并制定颁发了《中国洁净煤技术“九五”计划和2010 年发展纲要》，确定了洁净煤技术发展的重点领域和方向，这不仅有利于环境状况的根本改 善，而且也是煤炭工业健康发展的必然选择。
3.5 推行多元综合治理的土地复垦模式
塌陷土地复垦是矿区环境治理中的难点问题，国家土地复垦规定中，“谁破坏，谁复垦”的 原则在实践中产生许多矛盾。老矿区的大量塌陷土地是在计划经济时期（或更早）形成的， 这一历史欠帐让效益低下的煤炭企业自身偿还，无论从道理上还是能力上都难以行通。新矿 区或老矿区新的土地塌陷基本采用塌陷征地和塌陷补偿办法，致使“谁破坏，谁复垦”的原 则流于形式。推行多元综合治理的土地复垦模式是解决我国矿区塌陷土地复垦问题的一种思 路，具体设想是，以1997年国家明确规定复垦资金列入生产成本或建设项目总投资为界，将 矿区塌陷土地划分为历史欠帐和新增塌陷两类，对于历史欠帐塌陷土地，应由国家筹资或在 国家复垦土地使用优惠政策下由社会力量（包括矿山企业）出资进行土地复垦。新增塌陷土 地由企业复垦，力争做到破坏一亩，复垦一亩。对新塌陷地应打破单一征地的旧模式，若经 过复垦，土地生产力（或收益）能达到原有土地效用的一律不征用，企业支付复垦及地力补 偿费，仍由农民复垦使用。对于有些塌陷土地也可采用多方协同复垦，股份经营土地的混合 模式。矿区塌陷土地在复垦技术上应根据塌陷地状况，使用综合整治的复垦方式。
参考文献
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